“Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. Este es el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 11, e idealmente debe cumplirse antes de 2030. ¿Cuál es la situación de las grandes ciudades en América Latina? ¿Cómo han influido las políticas de vivienda y de medio ambiente en las ciudades cuando se habla de sostenibilidad? 

Estas y otras preguntas fueron abordadas en el quinto documento del Centro de Objetivo de Desarrollo Sostenible para América Latina y el Caribe de la Universidad de los Andes (CODS): “Gobernanza, vivienda y conservación de áreas de valor ambiental frente a los ODS. Una reflexión para cinco ciudades latinoamericanas”, escrito por el profesor Diego Isaías Peña Porras, del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia. 

Dentro de las metas que contempla el ODS 11 están el acceso de todas las personas a vivienda y servicios básicos adecuados, mejorando los barrios marginales, así como el aumento de la urbanización inclusiva y sostenible. También, el acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros. 

El documento CODS 5 ahonda en estos temas y hace una revisión de los casos de Ciudad de México, Bogotá, São Paulo, Santiago de Chile y Buenos Aires, ciudades que tienen en común el hecho de construirse como los principales centros económicos de sus países y de representar realidades metropolitanas complejas por su cantidad de población y extensión .

Esta investigación hace énfasis en los aspectos relacionados con las políticas de vivienda dirigidas a la población de menores recursos económicos y a la declaración, delimitación y gestión de zonas de conservación ambiental en las ciudades. Vale la pena señalar que, además del cumplimiento del ODS 11, desde 1996 reconoció el derecho a la vivienda a nivel internacional con el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas. 

Adicionalmente, la ONU ha sido enfática en que “la vivienda, en tanto espacio vital para el desarrollo de las necesidades más básicas del ser humano, debe ser adecuada y por tanto cumplir con unos estándares básicos referidos a su accesibilidad, habitabilidad y conexión con bienes y servicios públicos, así como con mecanismos suficientes para garantizar la seguridad de su tenencia” .

Para mejorar las condiciones de vivienda, es clave la gobernanza efectiva que permita la interrelación efectiva entre agentes públicos y privados. Por esta razón, la investigación ahonda en las formas de gobernanza en las cinco ciudades mencionadas. 

La gobernanza urbana, señala el autor, es la “la dirección de los asuntos públicos y colectivos de una urbe por parte de agentes de gobierno públicos vinculados, asociados o influenciados por intereses y sujetos privados”.

¿Cuál es la situación en cinco ciudades de América Latina?

De acuerdo con la investigación, en las décadas del 30 y del 60 se presentó un incremento sostenido en la población urbana de las ciudades más grandes de América Latina. La concentración de la población en las ciudades pasó del 56,7 % en 1970 al 81,5 % en 2020. “Dicho incremento provocó, particularmente en la principales ciudades latinoamericanas, una tremenda presión para la ocupación de suelo para usos de vivienda. Tanto la reacción estatal como la del sector inmobiliario dieron muestras desde temprano de la incapacidad para responder al crecimiento sostenido del déficit habitacional”. 

Como se puede observar en la gráfica anterior, el déficit cuantitativo en las cinco ciudades estudiadas oscila entre el 5 % y el 12 % de la población. Frente al déficit cualitativo, el cual es más difícil de medir, se tiene que para el año 2010,  en la Ciudad de México se calculaba en 178,808 viviendas, en Bogotá en 142,000 viviendas y en Buenos Aires en 60,651 (Instituto de Vivienda 2013; Comisión Nacional de Vivienda 2014; DANE 2019). En los casos de Santiago y São Paulo fue más difícil obtener los datos. 

Desde el punto de vista legal, el estudio señala que en cuatro de las cinco ciudades estudiadas existen ordenamientos constitucionales donde se menciona la vivienda. Chile es el único país que no menciona la vivienda en su constitución. En México, Colombia y Brasil es concebida como un derecho, mientras en Argentina se dispone como una obligación del Estado que deberá ser desarrollada a través de una ley.

En el caso chileno, señalan los investigadores, “hasta años relativamente recientes este país incorporó a su orden interno el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el que por vía del artículo 5 de la Constitución se entiende incorporado al orden constitucional. Solo por esta vía, dado que el PIDESC consagra el derecho a la vivienda en su artículo 11, se puede considerar incluido el mismo dentro del marco jurídico chileno”. 

Pese a que la explosión demográfica en estos países comenzó a mediados del siglo XX, la incorporación del derecho a la vivienda en los marcos constitucionales es reciente, salvo en Argentina, donde se encuentra desde el año 1957. “En el caso mexicano entra en la Constitución en el año 1983, en Colombia en 1991, en Brasil en 2000, en Argentina en el año 1994, y en Chile en el año 1989 con la incorporación del PIDESC”.

Por otro lado, desde un punto de vista financiero, el estudio señala que entre los años 50´s y 60´s surgieron las primeras instituciones en América Latina encargadas de apoyar a las familias en las compras de vivienda. En general se trató de instituciones financieras estatales que atendían a la población trabajadora a través de sistemas crediticios. Entre esas instituciones están el Banco Central Hipotecario en Colombia y el Banco Nacional de Habitación en Brasil.

Esta modalidad cambió en las décadas de los 80´s y 90´s. Como señala el estudio, “muchas de las instituciones mencionadas desaparecieron bajo el estigma de la centralización, la burocratización, el clientelismo y la corrupción, lo que implicó en unos casos un bache temporal en las políticas de vivienda y en otros, el giro a otro modelo basado en lógicas de mercado”. En Colombia y Chile, por ejemplo, se desarrolló un nuevo sistema en el cual entidades financieras de carácter privado comenzaron a financiar el acceso a la vivienda teniendo en cuenta, a su vez, esquemas de subsidios estatales. 

Después de los años 80´s, como lo explican los investigadores, se eliminaron las alternativas de autoconstrucción legal en las ciudades. Con la salida de la participación del sector público, la oferta de vivienda “condujo a la generalización del modelo de provisión por parte del empresario inmobiliario, especialmente durante los primeros años del nuevo siglo”. 

Los retos actuales 

La investigación destaca que cada país estudiado existe hoy una coincidencia entre los objetivos y fines que se desprenden de las metas del ODS 11 con los ordenamientos jurídicos internos de cada país, aspecto que constituye una ventaja sustancial en la medida en que existen instrumentos vinculantes al nivel interno que exigen la generación de soluciones de vivienda para la población más pobre y marginada. También es importante rescatar la existencia de entidades que trabajan exclusivamente con el propósito de solucionar los problemas de vivienda. 

Por otro lado, São Paulo y Bogotá cuentan con las herramientas necesarias de planificación y gestión del suelo para avanzar en mejores localizaciones de la vivienda social. Sin embargo, no han sido aplicadas consistente y efectivamente, señalan los investigadores. En las otras ciudades, todavía hacen falta ajustes en las políticas de planeación. 

Desde el punto de vista fiscal, salvo en Santiago de Chile, “ los esfuerzos dirigidos a promover sistemas de provisión de vivienda para la población más necesitada tanto desde niveles nacionales como locales ha sido realmente insuficiente”. Esto ha quedado demostrado en el incremento de los déficits de vivienda así como en el aumento de la urbanización informal. 

Teniendo en cuenta que el mercado inmobiliario de iniciativa privada no ha generado soluciones para los rangos de población de renta más baja, los investigadores señalan que “las ciudades y sus gobiernos nacionales deben comprometer mayores recursos si desean contribuir al objetivo de inclusión”. Pese a que los gremios de construcción han crecido de manera exponencial en las ciudades estudiadas durante los últimos años, no se han fortalecido las instituciones públicas en materia de regulación y gestión. 

Otro reto actual que es de suma importancia es el ambiental: de acuerdo con el documento, a lo largo del siglo XX la construcción de vivienda acentuó fenómenos de deforestación, resecamiento de fuentes hídricas y transformación de ecosistemas. A manera de ejemplo está el caso de ciudad de México. Su territorio, antes de urbanizarse, “estaba ocupado en un 60 % por bosques a mediados del siglo XIX. Para la segunda década del siglo XX esa proporción se había reducido en un 70 %”. 

En Bogotá, agrega el autor, “se estima que a principios del siglo XX el área ocupada por lagos y humedales alcanzaba cerca de 50.000 hectáreas. Hoy quedan 727 declaradas como Parques Ecológicos Distritales de Humedal que corresponden aproximadamente el 1.45 % del área original”. 

En Santiago de Chile, los asentamientos se encuentran en un área de montaña y el crecimiento desordenado ha significado el deterioro ambiental de la precordillera Andina, a tal punto que hoy solo es posible encontrar 5 % de espacios con vegetación silvestre. 

São Paulo, por su parte, entre los años 1991 y 2000,  perdió 5.345 hectáreas de cobertura vegetal y la ciudad mantiene tan solo el 18 % de su área preservada. Los retos, por lo menos en materia de gestión de servicios ecosistémicos, son enormes y deben ser tenidos en cuenta a la hora de formular políticas de vivienda. 

En relación a los porcentajes de áreas ambientales protegidas, el estudio señala que México cuenta con un 58 % de espacios protegidos, Bogotá con 47 % y São Paulo con  23.63 %. En estos tres casos, las zonas de conservación se ubican hacia los extremos de las ciudades. “En todas ellas buena parte de estas áreas se encuentran al sur de la ciudad. En el caso de São Paulo se ubican además algunas pocas en el norte, y en el de Bogotá es posible evidenciar también en el norte y en el oriente”.  En el caso de Santiago de Chile, son cerca de 7 % de espacios protegidos, pero dejando claro que esta ciudad tiene unas características urbanas distintas a las anteriores. Para el caso de Buenos Aires, su porcentaje de áreas protegidas es el más bajo de todas las ciudades estudiadas (1.84 %).

Para conocer más sobre las gobernanza de  vivienda y áreas de valor ambiental en América Latina, los invitamos a leer el quinto documento CODS aquí: CODS_DOCS_05_Naranja (3)