Pagos por servicios ambientales y ODS en América Latina: ¿Hacia dónde deben ir?
Conozca todos los detalles de nuestro más reciente Documento ODS.
Foto: André Cook / Pexels
11/8/2020
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La humanidad necesita soluciones urgentes para hacerle frente a la crisis climática que se avecina. Un eje central es la conservación: aproximadamente 1.600 millones de personas en el planeta dependen de los bosques y de los ecosistemas terrestres para su sustento. Además, cerca del 80% de todas las especies terrestres de animales, plantas e insectos se encuentran en los bosques naturales de la Tierra.

Sin embargo, la humanidad no ha conservado esta biodiversidad. Por solo mencionar algunos ejemplos: desde 2001, el mundo ha perdido alrededor de 314 millones de hectáreas de bosques, y actualmente se encuentran bajo amenaza de extinción 1 millón de especies según la Plataforma Intergubernamental Científico-normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas (IPBES).

Una de las soluciones que se ha planteado para enfrentar esta crisis es ampliar el uso de los esquemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA), un instrumento que diferentes expertos califican como de gobernanza ambiental y son, a grandes rasgos, útiles para garantizar la preservación de los ecosistemas a través de incentivos económicos.

Para profundizar en los retos de estos instrumentos en la región, el Centro ODS para América Latina y el Caribe (CODS) publica el Documento ODS Pagos por servicios ambientales y Objetivos de Desarrollo Sostenible en América Latina: ¿Hacia dónde deben ir?, escrito por Lina Moros, Jorge Matallana y María Fernanda Beltrán.

En este documento se analizan diferentes contribuciones de los PSA al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), haciendo una revisión de 25 años de implementación de este instrumento en diferentes países de América Latina. Actualmente, señalan los autores, hay más de 550 esquemas de PSA activos en más de 60 países del mundo y varían en su escala geográfica, fuentes de financiamiento, diseño institucional y diversos objetivos.

El Documento CODS busca responder a las siguientes preguntas: ¿Qué hemos aprendido?, ¿cuáles son aquellas dimensiones de la conceptualización, diseño e implementación de PSA que no se pueden ignorar?

¿Por qué surgieron los PSA? 

De acuerdo con la investigación, entre 2001 y 2015 la mayor pérdida de cobertura forestal en el mundo se dio en Latinoamérica (25% del total global). Esto sucedió “como producto de la deforestación promovida por los commodities en el 56% de los casos (especialmente en el Amazonas) y de la expansión de la frontera agrícola en el 31% de los casos”.

Estas afectaciones se ven reflejadas en problemas concretos para cumplir con el ODS 15: Vida de ecosistemas terrestres, el cual tiene, entre otra serie de objetivos, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener la degradación de las tierras y frenar la pérdida de biodiversidad. 

A los problemas de degradación ambiental se suman los retos sociales en la región. Latinoamérica sigue siendo una de las regiones más desiguales en el mundo, el 30.1% de la población en la región se encuentra bajo la línea de pobreza y el 10.7% bajo la pobreza extrema, según la CEPAL.

Según las investigadoras, “en el sur global en general, y en Latinoamérica en particular, es común ver un traslapo entre zonas estratégicas en términos ecológicos y comunidades vulnerables”. Esta condición representa un reto para el cumplimiento del ODS#10 “Reducción de las desigualdades” y el ODS#1 “Fin de la pobreza”.

Teniendo en cuenta este panorama, los PSA pueden ayudar a conservar ecosistemas estratégicos y garantizar la provisión de los servicios que éstos proveen generando, simultáneamente, fuentes de ingreso alternativos para comunidades rurales. Latinoamérica fue pionera en establecer esquemas de PSA a gran escala, usualmente financiados u operados por los gobiernos nacionales.

“Costa Rica, en 1997, fue el primer país en el mundo en establecer un esquema nacional de PSA y junto con el caso mexicano (2003) son dos de los esquemas más grandes a nivel mundial sumando, en conjunto, casi cinco millones de hectáreas de bosque protegidas”, señala el estudio. 

En la región existen diferentes formas en las que se conceptualizan los PSA. En Colombia, por ejemplo,  los PSA están estrechamente ligados por ley a la construcción de territorios en paz y a la sustitución de cultivos ilícitos. Por otro lado, países como Ecuador, Perú y Brasil cuentan con esquemas nacionales y centralizados mientras que Bolivia, Colombia y Nicaragua se caracterizan por experiencias descentralizadas de PSA.

En América Latina y el Caribe han hecho falta insumos para diseñar e implementar los PSA para que puedan contribuir con la consecución de ODS como el 1, el 10 y el 15. La evidencia empírica, señala el estudio, se ha centrado principalmente en los casos de Costa Rica y México, por ser los dos esquemas con mayor experiencia en Latinoamérica.

“En particular, se ha encontrado que los PSA tienen un impacto positivo moderado que va desde un 0.2% hasta un 14% de incremento en cobertura forestal y una disminución de pérdida de bosque de entre 25% y 50% comparado con áreas que no reciben PSA”, señala el estudio. 

¿Cómo pueden mejorar en diseño e implementación?

El Documento CODS plantea tres recomendaciones para mejorar la aplicación de los PSA: criterios de focalización, diferenciación de los pagos y un sistema robusto de monitoreo y sanción de no cumplimiento. En el primer punto, el de la focalización, los autores hablan de dirigir los esfuerzos hacia áreas que tengan una mayor densidad de servicios ecosistémicos.

En segundo lugar, los pagos diferenciados se refieren a reconocer los pagos teniendo en cuenta los costos de provisión de los servicios ecosistémicos entre los participantes, evaluando, por ejemplo, el tamaño de los predios y la vulnerabilidad socioeconómica para no reforzar inequidades preexistentes. Frente al sistema de monitoreo y sanción, los autores recomiendan crear protocolos, acuerdos y sanciones específicas frente a ciertos incumplimientos. 

Adicionalmente, los autores identificaron cuatro recomendaciones para la implementación de esquemas PSA: establecer líneas base para medir el impacto de los programas; monitorear el servicio ambiental y los cambios del proyecto a largo plazo; reconocer las dinámicas en el tiempo de los ecosistemas para evaluar cómo será el impacto de los PSE y, por último, establecer métricas claras que den muestra de la complejidad de los ecosistemas.  Sin tener en cuenta estos factores generales, difícilmente los PSA logran los objetivos de conservación deseados. 

Existen otros factores a tener en cuenta a la hora de formular PSA: selección adversa — la cual sucede cuando el programa selecciona participantes que habrían cumplido con las acciones acordadas sin necesidad de un incentivo económico —; los riesgos morales, en los cuales los participantes, después de haber firmado el contrato, tienen incentivos para no cumplir con lo acordado; las restricciones culturales a recibir pagos para cuidar la naturaleza y el “derramamiento”, un fenómeno que se presenta cuando existen pocas alternativas productivas para las personas que puedan verse afectadas negativamente por la restricción de actividades.

Evaluación de PSA en la región 

En este Documento CODS los lectores encontrarán la revisión de 24 programas activos de PSA en América Latina que tienen información para evaluar condicionalidad, focalización y pagos diferenciados establecidos. Los programas revisados se ubican en Bolivia (3), Brasil (2), Colombia (4), Costa Rica (2), Ecuador (5), Guatemala (1), México (4), Nicaragua (2) y Perú. En la siguiente gráfica pueden ver la ubicación de los proyectos: 

Según las investigadoras, la mayoría de los esquemas de PSA en Latinoamérica se implementan a escala de cuenca, siendo estos 15 de los 24 casos revisados. “Esto coincide con la tendencia global que encuentra mayor efectividad ambiental por parte de los programas locales o a nivel de cuenca. Se encontraron 4 esquemas de PSA de escala nacional en Latinoamérica.

Estos corresponden al programa de Pagos por Servicios Ambientales en Costa Rica, el programa Socio Bosque en Ecuador, el Pinpep – Probosque en Guatemala y el programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (Psah) de México. Tres de estos esquemas son financiados con fondos públicos, y solo el Probosque de Guatemala cuenta con financiación mixta. Estos países, además de contar con programas nacionales cuentan con otros esquemas a nivel regional y de cuenca”. 

Para terminar, el documento ofrece un análisis sobre la pertinencia de los PSA para contribuir a los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Los PSA, señalan los autores, han contribuido directamente al cumplimiento de los ODS 1 (fin de la pobreza), 10 (reducción de las desigualdades) y 15 (vida de ecosistemas terrestres).

El estudio examina dos casos que pueden servir para aplicar correctamente los PSA. Uno es el programa de México PSAH, financiado con recursos públicos y administrado por la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y el otro Probosque, de Guatemala, el cual fue fundado en 1998 y con este se ha buscado proteger y restaurar 1.2 millones de hectáreas de bosques degradados para 2046.  Si bien hay casos exitosos, los autores concluyen que los PSA “aún tienen mucho potencial inexplorado, en especial dados los retos crecientes en los ODS #1, #10 y #15”. 

Recomendaciones finales 

En el último apartado, el documento se presentan cinco recomendaciones para la elaboración de futuras políticas públicas: 

  1. Focalizar los PSA a zonas de importancia estratégica, con riesgo de transformación, donde las causas del cambio de uso de suelo estén asociadas a la expansión de la frontera agrícola.
  2. Mejorar los mecanismos de monitoreo capaces de asegurar la condicionalidad de los pagos.
  3. Establecer líneas base que permitan evaluar los esquemas en el tiempo e incorporar los tres elementos claves del éxito ambiental.
  4. Articular los esquemas con intervenciones del sector privado y políticas de desarrollo agrícola y social.
  5. Diseñar esquemas de manera participativa, considerando la equidad en acceso, la toma de decisiones y los resultados, así como las motivaciones ambientales de los participantes.

 

Descargue el documento CODS 6 haciendo clic aquí.

 

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